新常態(tài)下城鎮(zhèn)化與耕地保護協(xié)調(diào)發(fā)展的思考

趙健

改革開放以來，隨著工業(yè)化步伐的加快和市場經(jīng)濟的繁榮發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化率大幅提高。據(jù)權威部門統(tǒng)計，2017年我國城鎮(zhèn)化率達58.52%，城鎮(zhèn)人口達8.13億人，城鎮(zhèn)化率基本達世界平均水平。土地是城市的依托，城鎮(zhèn)化必然要有一定的土地作保障，城鎮(zhèn)化意味著城市建設用地需求的增加。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，1990年到2000年，土地城鎮(zhèn)化的速度比人口城鎮(zhèn)化的速度快1.71倍；2000年到2010年這一數(shù)據(jù)達1.85倍；2010年到2017年，雖然有所下降，但也在1.5倍以上。城市擴張占用了大量土地，而我國可耕地不多，城市所在區(qū)域大多數(shù)又是平原地區(qū)，城市擴張占用的土地一半以上是耕地。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，土地資源的稀缺性逐步顯現(xiàn)。目前，我國已經(jīng)形成了以《土地管理法》為主體，以土地利用總體規(guī)劃及用途管制為手段，以基本農(nóng)田保護制度、耕地占補平衡制度、土地開發(fā)整理復墾有關政策等為內(nèi)容的政策體系?？梢钥隙ǖ氖?，在未來的發(fā)展中城鎮(zhèn)化進程快速提高仍將占用大量的耕地。如何適應經(jīng)濟新常態(tài)，協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)化與耕地保護之間的關系仍將是亟待解決的重要問題。

城鎮(zhèn)化進程中耕地保護形勢依然嚴峻

首先，城鎮(zhèn)化進程中耕地保護制度有待完善。耕地資源保護工作具有特殊性，既要利用行政、法律（包括《刑法》）等管理手段，又要發(fā)揮市場機制的重要作用。我國現(xiàn)行耕地保護制度在設計上存在的主要問題有：一是保護手段不力。保護目標僅限于保障糧食安全，還沒有上升到維護社會公共利益和公共安全的高度，對違法犯罪行為的定性和量刑上失之于寬。二是保護范圍有待擴大。目前耕地保護的范圍和重點主要針對耕地存量和現(xiàn)狀耕地資源，對未來耕地增量和備用耕地資源的管理保護不足，存在重城市管制、輕農(nóng)村約束和重農(nóng)轉非管制、輕非轉農(nóng)激勵的傾向。三是保護方式還需要創(chuàng)新。過去十多年耕地占補平衡成效顯著，但隨著多數(shù)地區(qū)未開發(fā)耕地資源大幅減少，應及時探索農(nóng)村建設用地退出并轉為耕地的新機制。

其次，城鎮(zhèn)化過程中節(jié)地機制尚未建立。從國際經(jīng)驗看，城鎮(zhèn)化健康發(fā)展可以通過農(nóng)村退地大于城鎮(zhèn)占地來實現(xiàn)節(jié)約用地。但目前我國耕地資源在城鎮(zhèn)化進程中大規(guī)模減少。其直接原因是我國人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化，農(nóng)村人口在大規(guī)模進城的過程中雙重占用建設用地，農(nóng)村居民點建設用地難以合理退出并轉化為耕地。更深層次的原因是國民收入分配體制改革相對滯后，人地關系脫節(jié)，在城鎮(zhèn)化過程中保護耕地資源的動力機制比較缺失。

城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護之間的對立統(tǒng)一關系

首先，城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護之間存在著對立關系。在城鎮(zhèn)化初級階段，城市的建設和發(fā)展主要依靠占地面積的擴張和城市人口的集聚。這種增長必然占用大量耕地，使得耕地總量減少，耕地質(zhì)量下滑，產(chǎn)生“建設與吃飯”的矛盾。相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，城鎮(zhèn)化水平每增長一個百分點，城市建成區(qū)面積就擴大153萬畝，耕地減少615萬畝。對于我國目前18.24億畝的耕地總面積而言，這個減少量不是一個小數(shù)目。事實證明，近年來,城鎮(zhèn)化進程的提升已經(jīng)對我國耕地保護造成了巨大壓力。因此，鑒于城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護之間的關系，我國應慎重考慮各種建設用地對耕地的占用。對于一些地方出現(xiàn)的圈地、占地熱，應采取有效措施加強耕地管理與利用，減輕城鎮(zhèn)化步伐對我國耕地保護的壓力，保證國家糧食安全。

其次，城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護之間存在著統(tǒng)一關系。本質(zhì)上而言，城市就是土地集約化利用的空間形態(tài)。一方面，大量人口在城市集聚，讓城市人均利用土地面積遠小于農(nóng)村，土地利用效率很高。盡管在城鎮(zhèn)化進程中，急劇增長的城市人口會對居住和交通用地形成大量需求，但在人口總量未變的條件下，農(nóng)村人口的人均占地面積高于城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化本身會節(jié)約大量耕地，提高土地利用集約化程度。隨著城市規(guī)模的擴大，城市的中心功能會加強，其人口承載力會提高，土地利用方式也就逐漸走向集約化和科學化，有利于土地利用整體效率的提高。另一方面，城鎮(zhèn)化的推進會使得大量農(nóng)村勞動力轉移到城市就業(yè)，導致農(nóng)村的宅基地和非農(nóng)用地等農(nóng)村土地出現(xiàn)閑置，進而會釋放土地利用空間。因此，在城鎮(zhèn)化背景下，需要進行科學合理的土地整理，將閑置的土地轉化為耕地資源。另外，推進農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，也可以提高耕地利用效率。

從以上城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護之間的對立統(tǒng)一關系來看，隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，城市人口增長需要相應的土地供應，從而占用部分耕地，這是符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的。同時，按照城市用地增長彈性系數(shù)（城市用地增長率/城市人口增長率），適當留有發(fā)展預留地也是應該的。但是，對于盲目擴大占地規(guī)模、把城市的合理發(fā)展不適當?shù)刈兂蓙y占耕地的行為應予以糾正。

協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護之間矛盾的路徑

首先，將保護耕地作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎和前提，始終堅持最嚴格的耕地保護制度，堅持耕地保護優(yōu)先、數(shù)量和質(zhì)量并重的原則。通過經(jīng)濟社會發(fā)展、城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃“多規(guī)合一”，依據(jù)第二次全國土地調(diào)查成果，合理調(diào)整土地利用總體規(guī)劃。嚴格控制建設用地的發(fā)展規(guī)模，確實需要發(fā)展的，要按照串聯(lián)式、組團式、衛(wèi)星城市的布局來發(fā)展，這樣既有利于保護優(yōu)質(zhì)耕地，也能夠起到生態(tài)保護的功能。要逐步減少新增建設用地計劃指標，重點控制東部地區(qū)，尤其是京津冀、長三角、珠三角的新增建設用地規(guī)模。要建立健全耕地保護目標責任制，把這個制度進一步完善起來。還要建立更加完善的占補平衡制度，加強高標準的基本農(nóng)田建設。以上措施無論是對守住耕地紅線，還是對保護現(xiàn)有耕地數(shù)量和質(zhì)量基本穩(wěn)定都會產(chǎn)生積極的效果。

其次，將節(jié)約集約用地作為推進城鎮(zhèn)化轉型發(fā)展的關鍵和核心任務。要始終堅持最嚴格的節(jié)約用地制度，進一步提高城鎮(zhèn)建設用地的效率。按照中央提出的控制增量、盤活存量、優(yōu)化結構、提升效率的要求，創(chuàng)新土地管理制度，優(yōu)化土地利用結構。在挖掘存量用地上，重點是城鎮(zhèn)村低效用地再開發(fā)，提高土地利用強度，完善各類用地標準，建立存量建設用地的退出機制。對于城鎮(zhèn)工業(yè)用地、農(nóng)村的宅基地以及其他建設用地要有鼓勵和激勵的退出機制。我們還要規(guī)范土地整治和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的平臺，提高農(nóng)村土地利用效率，以土地的節(jié)約集約利用來促進城鎮(zhèn)化轉型發(fā)展，著力提升城鎮(zhèn)土地對人口、產(chǎn)業(yè)的集聚吸納能力，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。

再次，將維護農(nóng)民合法權益作為以人為本推進城鎮(zhèn)化的出發(fā)點和落腳點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地制度改革，同時深化城市的土地使用制度改革。對于集體土地，要堅持農(nóng)村土地集體所有、堅守耕地保護紅線、維護農(nóng)民權益，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許集體經(jīng)營性建設用地入市，同時要在完善征地制度、宅基地使用制度等方面提出改革的政策措施。

總之，新常態(tài)孕育新希望，新常態(tài)展望新未來。通過上述制度改革和措施，能夠既保障新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的合理用地，又保障糧食安全和農(nóng)民的權益。

 （作者系黃淮學院教授）