河南省國有林場改革發(fā)展調(diào)研報告

按照《中共中央  國務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈國有林場改革方案〉和〈國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見〉的通知》（中發(fā)〔2015〕6號）文件精神，為科學(xué)制定國有林場改革政策的相應(yīng)配套措施，確保我省國有林場改革順利推進，河南省國有林場改革發(fā)展課題組赴全省18個省轄市，就我省國有林場森林資源培育、保護及經(jīng)營管理等現(xiàn)狀和問題，進行了認真調(diào)研，提交本報告。

一、基本情況

我省現(xiàn)有國有林場94個，大多建立于上世紀50、60年代，分布于全省16個省轄市71個縣（市、區(qū)）。1968年以前分屬國家、省、地、縣四級管理。“文革”期間全部下放到地、縣管理。1980年隨著國家財政體制改革，對國有林場實行“事業(yè)單位、企業(yè)化管理”，林場的黨組織、行政、人事、生產(chǎn)、經(jīng)營及事業(yè)費、基建經(jīng)費等全部下放到地方管理，省林業(yè)廳對國有林場的管理也逐步轉(zhuǎn)向以行業(yè)管理業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主。

（一）管理情況

全省國有林場按隸屬關(guān)系劃分：省轄市管理的16個，縣（市、區(qū)）管理的76個,企業(yè)管理的2個。按行政級別劃分：正副縣級13個，正副科級57個，股級24個。按財政供給方式劃分：財政全額供給的3個，財政差額補貼的66個，自收自支的25個。

（二）資源情況

全省國有林場經(jīng)營總面積688.24萬畝。其中經(jīng)營面積10萬畝以上的27個，5-10萬畝的23個，1-5萬畝的35個，1萬畝以下的9個。其中山區(qū)半山區(qū)林場67個，面積608.18萬畝；平原林場27個，面積80.06萬畝。

全省國有林場林地總面積623.36萬畝,占總經(jīng)營面積的92.44%。其中有林地面積518.61萬畝，占總經(jīng)營面積的73.35%，占林地面積的81.51%；森林總蓄積量2377.32萬立方米。是我省最優(yōu)質(zhì)的森林資源。

全省國有林場納入生態(tài)補償范圍的公益林面積545.91萬畝，其中國家級公益林394.65萬畝、省級公益林151.26萬畝，占全省國有林場經(jīng)營總面積的79.32%。

（三）人員情況

據(jù)統(tǒng)計，截至2014年底，全省國有林場編制人數(shù)10407人，實有職工總數(shù)17994人，其中：在崗人員12412人，離退休人員5582人。按崗位分：管理人員1599人，專業(yè)技術(shù)人員1251人（含從事管理崗位332人），工勤技能人員8143人，其他從業(yè)人員1751人。按年齡結(jié)構(gòu)分：35歲及以下4893人，36—40歲1893人，41—45歲2529人，46—50歲2162人，51—54歲220人，55—60歲715人。按學(xué)歷結(jié)構(gòu)分：研究生29人，本科720人，?？?/span>1616人，中專1409人，高中及以下8638人。

二、存在的突出問題

（一）國有林場“事業(yè)單位企業(yè)化管理”定性已嚴重滯后

上世紀90年代中期天保工程實施后，大部分國有林場由以生產(chǎn)木材為主轉(zhuǎn)向以保護森林資源、經(jīng)營生態(tài)公益林為主，尤其被定為自然保護區(qū)和國家級公益林的林區(qū)，全面停止了森林采伐，已成為典型的純公益性單位。盡管是事業(yè)編制，但由于實行的企業(yè)化管理，又沒有收入來源，導(dǎo)致國有林場矛盾和問題越積越多。

（二）政策支持不到位

國有林場“事不事、企不企”的現(xiàn)狀，使國有林場逐步陷入“不城不鄉(xiāng)、不工不農(nóng)”的尷尬境地，林場不能享受如農(nóng)村稅費改革以及改電、改水、“村村通”等新農(nóng)村建設(shè)各項惠農(nóng)政策。沒有惠農(nóng)政策支持，自身又沒有能力投入，多數(shù)林場基礎(chǔ)設(shè)施十分落后。如在交通、電力基礎(chǔ)設(shè)施上，相關(guān)部門把鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在區(qū)域作為投資依據(jù)，偏遠山區(qū)的國有林場不在投資計劃之內(nèi)。國家扶貧政策針對縣、鄉(xiāng)、村，林場解困只能自辟渠道，步履維艱。如：盧氏淇河林場生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)設(shè)施嚴重匱乏，林區(qū)電壓低，一些海拔高的林區(qū)職工吃的是河道水，管護住房沒有保暖設(shè)施；河西林場90%的道路仍為砂石路，每年汛期，造成道路中斷，給職工正常工作生活帶來不便和安全隱患。

（三）國有林場機構(gòu)規(guī)格低，管理不順，負擔(dān)沉重

我省國有林場科、股級的占86.2%。由于行政級別低，林場對外關(guān)系處理不對等，林場合法權(quán)益無法得到保障。如：洛寧縣6個國有林場均為股級自收自支事業(yè)單位，無法與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效協(xié)調(diào)，不利于林場長遠健康發(fā)展。因為不能完全按照事業(yè)單位的定位開展工作，導(dǎo)致繳納醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保險時，全省各地繳費標準不統(tǒng)一，相當(dāng)部分的林場享受不到國家有關(guān)社會保險政策。林場退休人員多，拖欠醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等費用多，負擔(dān)沉重。

（四）林場職工工資待遇低，生活困難

隨著天保工程相關(guān)政策的出臺，國有林場主要從事生態(tài)公益事業(yè)，而各項支出卻靠自身承擔(dān)，國有林場處境日趨窘迫，工資沒保障，極大地挫傷了林場職工的積極性。由于缺乏公共財政支持，林場和職工普遍處于窮困狀態(tài)。如：蘭考林場經(jīng)濟主要靠林地承包費收入，未被社保統(tǒng)籌的退休職工工資280.5萬元，占總收入的95.2%，在職人員工資無保障，林場職工工作、生活看不到希望；三門峽曹家窯隸屬于義煤集團管理，企業(yè)逐年裁員，職工待遇得不到有效解決，森林防火面臨更大壓力。

（五）國有林場管理人才十分匱乏

受現(xiàn)階段國有林場經(jīng)濟狀況差、待遇低的影響，專業(yè)院校的學(xué)生不愿意到林場工作，留不住高素質(zhì)專業(yè)技術(shù)人才，特別是一些具有豐富林業(yè)工作經(jīng)驗的林場骨干和專業(yè)技術(shù)人員退休后，專業(yè)技術(shù)人員斷檔，很多林業(yè)項目不能獨立承擔(dān)，嚴重影響了國有林場的發(fā)展。全省國有林場森林經(jīng)營方案編制困難，工作進展嚴重滯后；龍峪灣林場與自然保護區(qū)、森林公園實行“一個機構(gòu)、三塊牌子”的管理體制，目前林場現(xiàn)有在冊職工119人，但擁有中級職稱僅1名，大多職工對森林管護、經(jīng)營方案編制等工作方面知識非常匱乏，特別在開展林業(yè)調(diào)查、科研監(jiān)測等工作中，明顯力量不足，已成為制約國有林場發(fā)展的瓶頸。

三、建議與對策

（一）制定《河南省國有林場改革實施方案》要明確界定國有林場性質(zhì)

我省國有林場已由傳統(tǒng)經(jīng)營性林場轉(zhuǎn)變成公益林性生態(tài)型林場，屬純公益性事業(yè)單位。建議改革中應(yīng)明確界定公益性事業(yè)單位屬性，在編職工應(yīng)納入財政全額供給范圍。對于國家級貧困縣，財力不足部分可從中央轉(zhuǎn)移支付我省天然林保護經(jīng)費中彌補解決。

（二）制定《河南省國有林場改革實施方案》要明確界定國有林場編制

我省國有林場所處地域特點不同，應(yīng)科學(xué)核定國有林場事業(yè)編制。建議按照國有林場經(jīng)營面積和管護難易程度核定事業(yè)編制，山區(qū)半山區(qū)國有林場原則上每1300畝經(jīng)營面積核定編制1名，平原國有林場原則上每300畝經(jīng)營面積核定編制1名。

（三）制定《河南省國有林場改革實施方案》要明確界定國有林場規(guī)格

為優(yōu)化國有林場管理層級，保障國有林場的合法權(quán)益，增強國有林場的地位，建議林場經(jīng)營面積在1萬畝以下的機構(gòu)規(guī)格為副科級，1萬畝以上的機構(gòu)規(guī)格為正科級；本次改革整合的、加掛國家級自然保護區(qū)的、跨行政區(qū)域的以及管理任務(wù)重、區(qū)位重要的國有林場，機構(gòu)規(guī)格可為副處級以上。原機構(gòu)規(guī)格高于此規(guī)格的，可維持原機構(gòu)規(guī)格不變。

（四）在改革過程中要明確界定國有林場執(zhí)法

2010年全省森林公安體制改革過程中，國有林場派出所被取消，歸編到市縣森林公安局，形成國有林場執(zhí)法空白。建議恢復(fù)林場派出所或設(shè)立警務(wù)室，及時處理破壞森林資源案件，切實保護國有森林資源。

（五）在改革過程中要妥善安置在崗不在編人員

經(jīng)省轄市人事部門批準聘用的人員，因編制總額限制入不了編制的，采取“定編不定人，分流不下崗”的思路和辦法，在編制問題上適當(dāng)放松，穩(wěn)妥推進，確保林場職工隊伍的穩(wěn)定。確因工作急需的，可采用政府購買服務(wù)的方式，妥善安置，其工資福利等待遇按照全額預(yù)算事業(yè)單位工作人員的標準執(zhí)行。

（六）在改革過程中要完善社會保障

妥善解決林場職工改革前和改革后養(yǎng)老、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等社會保障問題，實現(xiàn)全覆蓋。將全部富余職工按照規(guī)定納入城鎮(zhèn)職工社會保險范疇，平穩(wěn)過渡、合理銜接。將符合低保條件的林場職工及其家庭成員納入當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ戏秶Ｇ袑嵶龅綉?yīng)保盡保，確保基本生活有保障。

（七）在改革過程中要加大財政支持力度

我省有相當(dāng)一部分國有林場位于偏遠地區(qū)，所在的縣（市、區(qū)）經(jīng)濟發(fā)展相對落后，基本上屬于“吃飯財政”，要拿出相當(dāng)?shù)馁Y金解決國有林場改革成本，壓力比較大。建議省級財政能加大對改革成本的補助力度，確保改革工作順利進行。

課題主持人：馮慰冬（河南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院）

課題參加人：卓衛(wèi)華 唐衛(wèi)平 鄭紅衛(wèi) 張  曉 趙新振 李歡歡