PPP項(xiàng)目的發(fā)起和篩選

秦 峰

PPP模式即Public-Private-Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系。PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會主體（企業(yè)），政府與社會主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小。在我國，PPP模式稱為政府和社會資本合作模式，是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”、“政府付費(fèi)”或兩者兼而有之的“可行性缺口補(bǔ)助”方式，獲得合理投資回報(bào)，政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

推廣運(yùn)用PPP模式的目的，就是要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，進(jìn)一步拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資本通過PPP模式參與重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資運(yùn)營，完善財(cái)政投入及管理方式，提高公共產(chǎn)品質(zhì)量，提升公共服務(wù)水平。當(dāng)前，推廣運(yùn)用PPP模式是國家確定的重大經(jīng)濟(jì)改革任務(wù)，對于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

按照財(cái)政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》的規(guī)定，PPP模式全生命周期包括項(xiàng)目的識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等五個(gè)操作流程。PPP項(xiàng)目的發(fā)起和篩選環(huán)節(jié)處于PPP模式的初端，是啟動PPP模式的關(guān)鍵點(diǎn)，嚴(yán)格把握PPP項(xiàng)目的發(fā)起和篩選，是保證PPP項(xiàng)目質(zhì)量效益和順利實(shí)施的關(guān)鍵。

一、PPP項(xiàng)目的適用范圍

投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項(xiàng)目，適宜采用政府和社會資本合作模式。一般來講，PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)類項(xiàng)目。優(yōu)先選擇一些投資規(guī)模相對較大（原則上不低于1億元）、市場化程度相對較高、技術(shù)發(fā)展比較成熟、收益比較穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對靈活、合作期限較長（一般為10年至30年）的領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式。

PPP的應(yīng)用對項(xiàng)目規(guī)模有一定要求，一般涉及大額資本投資，因?yàn)?/span>PPP項(xiàng)目一般有較高的交易成本，如果投資額過小，交易成本占比過高，則很難實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的物有所值（VFM）。在PPP的操作實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，純公益性、無收費(fèi)機(jī)制、純政府付費(fèi)或者收費(fèi)機(jī)制很弱的項(xiàng)目并不在少數(shù)，很多這類項(xiàng)目需求長期穩(wěn)定，也具備適合采用PPP模式的基本特征。同時(shí)，我國探索在公共領(lǐng)域強(qiáng)制實(shí)施PPP模式，尤其在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，項(xiàng)目一般有現(xiàn)金流，市場化程度較高，PPP模式運(yùn)用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項(xiàng)目要“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式，中央財(cái)政也將逐步減少并取消專項(xiàng)建設(shè)資金補(bǔ)助。

根據(jù)財(cái)政部第三批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)工作的要求，PPP項(xiàng)目按照行業(yè)分類主要有五大類：一是交通運(yùn)輸類，包括公路、橋梁隧道、鐵路、民航、水運(yùn)、高速公路、公交系統(tǒng)等；二是市政公用事業(yè)類，包括市政道路、市政橋梁、軌道交通、停車場、地下綜合管廊、海綿城市建設(shè)、城市黑臭水體整治、供水、排水及污水處理、供氣、供熱、供電、園林綠化、垃圾處理、農(nóng)村污水垃圾治理等；三是綜合開發(fā)類，包括城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、環(huán)境綜合治理、保障性安居工程、智慧城市等；四是農(nóng)林水利及環(huán)境保護(hù)類，包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大氣、水、土壤等環(huán)境污染防治，濕地、森林等生態(tài)保護(hù)等；五是社會事業(yè)與其他類，包括教育、科技、文化、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。

二、PPP項(xiàng)目的發(fā)起主體

PPP項(xiàng)目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主，項(xiàng)目遴選和發(fā)起的主要責(zé)任在各級政府。政府發(fā)起主要是通過財(cái)政部門向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作項(xiàng)目。行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃中的新建、改建項(xiàng)目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項(xiàng)目，尤其要按照行業(yè)主管部門的職責(zé)，分別從市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、旅游等公共服務(wù)領(lǐng)域中遴選，審核和匯總潛在PPP項(xiàng)目，向財(cái)政部門推薦。

社會資本發(fā)起的項(xiàng)目，應(yīng)以項(xiàng)目建議書的方式向財(cái)政部門和行業(yè)主管部門推薦潛在政府和社會資本合作項(xiàng)目。

財(cái)政部門要會同行業(yè)主管部門對潛在PPP項(xiàng)目進(jìn)行評估篩選，確定備選項(xiàng)目，并報(bào)政府研究，制訂項(xiàng)目年度和中期開發(fā)計(jì)劃。市、縣財(cái)政部門應(yīng)做好PPP項(xiàng)目的儲備工作，要建立市級PPP項(xiàng)目儲備庫（項(xiàng)目備選庫），統(tǒng)一接受各縣區(qū)和行業(yè)主管部門PPP項(xiàng)目的上報(bào)及匯總，并按照項(xiàng)目的成熟度和條件，積極申報(bào)省級項(xiàng)目庫和財(cái)政部示范庫。

三、PPP項(xiàng)目篩選的原則

PPP項(xiàng)目的篩選環(huán)節(jié)，對于PPP操作流程的啟動和可行性論證至關(guān)重要，這是開展項(xiàng)目物有所值評價(jià)和財(cái)政承受論證的通行證，做好項(xiàng)目前期的篩選工作對于PPP全生命周期順利實(shí)施具有十分重要的意義。在PPP項(xiàng)目篩選過程中，需要把握好“五個(gè)度”：

一是項(xiàng)目的成熟度。按照國家基本建設(shè)程序，PPP項(xiàng)目的篩選需要項(xiàng)目本身具備一定的前期手續(xù)。具體來講，項(xiàng)目需要符合國家的產(chǎn)業(yè)政策、符合城市總體規(guī)劃、符合國家土地供給政策、符合環(huán)境保護(hù)要求，通過這些條件對項(xiàng)目進(jìn)行成熟度分析，手續(xù)越完善，項(xiàng)目成熟度越高。

二是社會的需求度。項(xiàng)目需求包括公眾需求和政府需求，歸根結(jié)底是為了提供公共產(chǎn)品，完善公共服務(wù)體系，滿足公共服務(wù)需求。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，人民群眾快速增長的基本公共服務(wù)需求與基本公共服務(wù)總體供給不足、質(zhì)量低下、供給不均等之間的矛盾日益凸顯。因此，在篩選項(xiàng)目時(shí)，要充分考慮當(dāng)?shù)卣卜?wù)的供需矛盾和項(xiàng)目的迫切性，優(yōu)先推出補(bǔ)短板、惠民生、解決歷史欠賬的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項(xiàng)目。

三是政府的承受度。PPP項(xiàng)目涉及眾多的公共部門和領(lǐng)域，無論是經(jīng)營性的、準(zhǔn)經(jīng)營性的還是非經(jīng)營性的，都涉及項(xiàng)目的公益性，有公益性就與政府的職能和責(zé)任有關(guān)，特別是與政府公共財(cái)政的撥付和支持有關(guān)。《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》要求：“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。”這就需要我們在PPP項(xiàng)目篩選環(huán)節(jié)就政府公共財(cái)政可行性支出作出初步判斷和評估，區(qū)分項(xiàng)目輕重緩急，編制項(xiàng)目年度和中期開發(fā)計(jì)劃，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展。

四是市場的響應(yīng)度。對于社會資本而言，PPP模式是一個(gè)全新的合作模式，引起了國內(nèi)外各種資本的關(guān)注、競爭和參與，這為我們發(fā)起和篩選PPP項(xiàng)目創(chuàng)造了寬松的市場環(huán)境。但是，我們也要充分考慮資本市場對項(xiàng)目的反應(yīng)程度，即項(xiàng)目的響應(yīng)度，認(rèn)真做好市場測試和論證，確保PPP項(xiàng)目能夠發(fā)得起、落得地、早實(shí)施、早見效。項(xiàng)目的響應(yīng)度測試主要包括兩個(gè)方面，一方面是項(xiàng)目工藝技術(shù)及建設(shè)指標(biāo)的要求，另一方面是項(xiàng)目交易邊界條件的設(shè)定，這都關(guān)系到PPP項(xiàng)目全生命周期的基本要素。

五是行業(yè)的平衡度。社會公眾對公共服務(wù)的需求是多領(lǐng)域和多方位的，有些需要政府提供產(chǎn)品和服務(wù)，有些需要政府提供秩序和規(guī)則。但不管怎么說，公共服務(wù)不能集中在某一領(lǐng)域和某個(gè)產(chǎn)品上，不能只做供水或者只做道路，需要更全面、公平、公正地滿足社會公眾多領(lǐng)域和多方位的服務(wù)需求。我們在篩選項(xiàng)目時(shí)，要根據(jù)PPP模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和公眾對公共服務(wù)的需求，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域，通過PPP模式實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的多樣性。（作者單位：市財(cái)政局PPP管理中心）