善待農(nóng)民地權是農(nóng)地三權分置的前提

 　在推進農(nóng)地三權分置的實踐中，從各方面的反應來看，地方推進經(jīng)營權流轉、擴大規(guī)模經(jīng)營、培育經(jīng)營主體的熱情很高，在擴大集體組織權力和搞活經(jīng)營權上勁頭很足，對于承包農(nóng)戶的土地權利卻重視不足，甚至存在削弱和侵犯。筆者認為，正確對待和處理好承包農(nóng)戶的土地權利，是實施農(nóng)地三權分置的前提和關鍵，如果處理不好，不僅會使已經(jīng)明確的改革主線跑偏，還會造成農(nóng)民和鄉(xiāng)村的不穩(wěn)，影響經(jīng)濟社會轉型進程。

　　集體所有權是農(nóng)民集體的所有權

　　我國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革實現(xiàn)了集體所有制下集體所有權和農(nóng)戶使用權的分離，在保持集體所有權的前提下，將農(nóng)地使用權、收益權、轉讓權賦予了農(nóng)戶。對于這套制度安排，一直存在一種指責，認為它導致集體權力弱化甚至虛置，影響集體經(jīng)濟做強做大。這一指責背后的理論基礎，是將集體所有權等同于集體組織支配集體土地和資產(chǎn)的權力。事實上，我國集體所有權的來源是農(nóng)民私產(chǎn)的組合和農(nóng)民合作以后形成的資產(chǎn)，是一個集體內農(nóng)民土地等財產(chǎn)的集合，集體組織只是集體內的農(nóng)民集合委托使用、管理與經(jīng)營集體資產(chǎn)的代理人。上世紀80年代的農(nóng)村改革實質上是將集體所有土地回歸集體成員，確立以成員權為基礎的農(nóng)民集體所有制度。這一制度安排不僅得到《農(nóng)村土地承包法》的法律承認，分別在第2條和第12條得到法律明確表述，農(nóng)民集體所有土地按歸屬分別由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組發(fā)包，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地。《物權法》對農(nóng)民集體所有的內涵表述得更為明確，“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”，并且規(guī)定，土地承包方案以及將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個人承包、個別土地承包經(jīng)營權人之間承包地的調整、土地補償費等費用的使用、分配辦法等須經(jīng)本集體成員決定。

　　本次出臺的《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》），秉承集體所有土地農(nóng)戶承包的傳統(tǒng)和法律規(guī)定，堅持集體土地所有權為農(nóng)民集體所有，農(nóng)民集體是土地集體所有權的權利主體，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權是集體所有的具體實現(xiàn)形式，土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利。在繼續(xù)重申《土地承包法》中農(nóng)民集體對承包地發(fā)包、調整、監(jiān)督、收回、征收補償?shù)雀黜椃ǘ嗄艿耐瑫r，進一步明確承包農(nóng)戶的土地承包權轉讓要經(jīng)農(nóng)民集體同意且只能在本集體經(jīng)濟組織內進行，經(jīng)營權的流轉須向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒?。為防止少?shù)人侵害農(nóng)民權利，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權，要求以集體經(jīng)濟組織民主議事機制保障集體成員的知情權、決策權、監(jiān)督權。

　　承包權是法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權

　　農(nóng)戶取得農(nóng)地的承包經(jīng)營權是我國農(nóng)村改革的最主要成果，是中國共產(chǎn)黨歷史上第二次給農(nóng)民土地賦權，第一次是以耕者有其田的土地改革取得政權，第二次是以還權于農(nóng)民的家庭承包制改革開啟中國改革開放的歷程。如何對待和處置農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權是三權分置改革帶有方向性的問題。一種觀點認為，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革旨在調動農(nóng)民種地積極性，主要解決集體所有下的農(nóng)戶土地使用權問題，三權分置改革旨在調動經(jīng)營者的耕作積極性，主要解決工業(yè)化、城鎮(zhèn)化及人地分離下的經(jīng)營權問題。從兩次改革要解決的階段性問題來看，這一觀點有一定道理，但從兩次改革的共同性質來看是相同的，就是必須保護好農(nóng)民的土地權利，前次改革以還土地使用權于農(nóng)民為落腳點，此次改革是以不損害農(nóng)民承包權為前提。

　　從法律特征來看，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的取得有其特殊性，它由農(nóng)民集體以發(fā)包方式賦權給本集體成員，但這個發(fā)包主體就是農(nóng)民集體自身，并且法律對發(fā)包方的行為進行了各種限制，以防止農(nóng)民土地使用權的殘缺，承包期限從15年到30年到“長久不變”，《物權法》對承包經(jīng)營權的權利內涵予以了明確的規(guī)定，即土地承包經(jīng)營權人依法對其承包經(jīng)營的耕地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有權將土地承包經(jīng)營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。農(nóng)民的土地權利通過《土地承包法》“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權”而成為農(nóng)民的財產(chǎn)權。

　　《意見》明確要求在實施三權分置中，要嚴格保護農(nóng)戶承包權，不僅重申集體土地承包權屬于農(nóng)民家庭，土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利，還強調要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關系并保持長久不變。在各項權能中，除了維護法律賦予承包農(nóng)戶的占有、使用權，以及通過轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式行使承包地流轉權之外，還增加了承包農(nóng)戶有權依法依規(guī)建設必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設施并獲得收益，以及對承包土地經(jīng)營權設定抵押權、自愿有償退出承包地，體現(xiàn)了“不管怎么改，不能把農(nóng)民利益改少了”的原則。

　　經(jīng)營權是農(nóng)民承包權派生的耕作權

　　將經(jīng)營權從承包經(jīng)營權中分置出來，單設農(nóng)地經(jīng)營權，被認為是實行三權分置具有標志性意義的制度安排。這一制度設置從一開始就受到法學界的質疑，原因是：現(xiàn)行土地承包法對土地承包經(jīng)營權的流轉已有明確規(guī)定，這一權利由法律賦予了承包土地的農(nóng)戶，明確承包方是土地承包經(jīng)營權流轉的主體，有權依法自主決定土地承包經(jīng)營權是否流轉和流轉的方式，依法以轉包、出租、互換、轉讓或其他方式流轉土地是農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營權的重要權利。

　　設置土地經(jīng)營權不是否定現(xiàn)行法律賦予農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權內含的流轉權，《意見》也明確土地經(jīng)營權由農(nóng)戶承包經(jīng)營權派生而出，也就是說，無論怎樣設置土地經(jīng)營權，都以承認和保障現(xiàn)行法律賦予承包農(nóng)戶的流轉權為前提。但是，隨著經(jīng)濟結構變革、人地關系變化及農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的成長，有必要在不損害承包者流轉權利的基礎上，對土地經(jīng)營權設權與賦權。原因在于：工業(yè)化城鎮(zhèn)化帶來的人地分離，造成農(nóng)戶土地承包權與經(jīng)營權事實上的分離；農(nóng)地經(jīng)濟重要性下降以后，農(nóng)地的財富功能下降；村外農(nóng)業(yè)經(jīng)營者通過流轉進村種地，傳統(tǒng)親戚、熟人之間的口頭合約有向正式合約轉變的需求；新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的成長不僅對資本抵押品需求增加，而且由于其更大額投資對產(chǎn)權穩(wěn)定性與保護提出更高要求。不對土地經(jīng)營權設權賦權，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體難以成長，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式難以轉變。

　　在原有法律對經(jīng)營權保護缺乏安排的情況下，《意見》對經(jīng)營權賦權予以了比較詳細的規(guī)定。明確土地經(jīng)營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利，對經(jīng)營主體依流轉合同取得的土地經(jīng)營權予以平等保護；經(jīng)營主體經(jīng)承包農(nóng)戶同意所從事的改良土壤、提升地力，建設農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設施，可以依照流轉合同約定獲得合理補償；流轉合同到期后有權按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地；經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意后經(jīng)營主體可再流轉土地經(jīng)營權；流轉土地被征收時，其地上附著物及青苗補償費按照流轉合同約定確定其歸屬；新型經(jīng)營主體可依法依規(guī)開展土地經(jīng)營權抵押融資。要強調的是，對經(jīng)營權的設權與賦權，使農(nóng)地權利體系更加完整，也使農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權的流轉權更有效實現(xiàn)。

　　妥善處理好農(nóng)民地權問題是關鍵

　　以農(nóng)地三權分置為核心的農(nóng)村深化改革已經(jīng)開啟，這一改革對中國鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化進程將產(chǎn)生深遠影響。它將使現(xiàn)行的集體所有制下所有權與承包經(jīng)營權為基礎的農(nóng)地權利體系演變?yōu)橥恋厮袡?、承包權與經(jīng)營權平行的農(nóng)地權利體系，促進村社集體成員與土地的分離，對經(jīng)營主體土地權利的開放與保障將促進新型經(jīng)營主體的進入與成長，為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉變和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供制度基礎。

　　農(nóng)地三權分置改革的目標能否達成取決于實施，實施的關鍵取決于能否善待第一輪農(nóng)地改革分到13億多畝耕地的小農(nóng)。第一輪農(nóng)地改革通過賦予集體制下的農(nóng)戶承包經(jīng)營權，調動了幾億農(nóng)民的積極性，解決了農(nóng)產(chǎn)品供給和糧食安全問題，這一輪農(nóng)地改革決不能以任何理由和任何方式為了新型經(jīng)營主體的經(jīng)營權而造成農(nóng)戶地權的被削弱、被侵犯甚至喪失。為此，在農(nóng)地三權分置的實施中，必須非常小心地對農(nóng)民土地權利予以關照。

　　一是在認識上必須明確，只有解決好農(nóng)民地權問題才能促進經(jīng)營權的流轉與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)民的承包權利安排不完整，從承包經(jīng)營權派生出的經(jīng)營權能的設置和賦權就沒有權利來源；沒有農(nóng)民承包權的更充分保障，農(nóng)民就不會輕易將經(jīng)營權流轉出來，經(jīng)營權的設權賦權就難以有效推進。因此，必須通過三權分置改革將農(nóng)民土地承包權做得更完整，在原來已賦予農(nóng)民土地使用權、收益權、流轉權的基礎上，賦予農(nóng)民土地的繼承權、抵押權和更充分的轉讓權，充分尊重農(nóng)民在承包權與經(jīng)營權分離中的選擇權與自主權。

　　二是保證集體所有權是農(nóng)民成員集體所有。集體所有權不是少數(shù)人支配的權利，也不是集體組織的所有權，而是村社所有成員集合的所有權。不能以壯大集體經(jīng)濟的名義削弱、侵犯、剝奪農(nóng)民成員的土地權利，不能以集體所有權的名義壯大集體組織對村社土地的支配權，不能以創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式（如專業(yè)社、股份合作社、家庭農(nóng)場、公司等）的名義造成農(nóng)戶承包權的減少和喪失，明確集體公共部分的土地和資產(chǎn)也是集體成員共同財產(chǎn)，這些資產(chǎn)的歸屬和收益也必須屬于農(nóng)民集體所有和共享。

　　三是堅持經(jīng)營權由農(nóng)民承包經(jīng)營權派生。無論經(jīng)營權如何設權賦權，它都是由承包經(jīng)營權派生出來的權利，是依享有承包經(jīng)營權的農(nóng)戶與獲得經(jīng)營權的經(jīng)營主體之間的合約議定而成，這是經(jīng)營權設權賦權的權利基礎。在三權分置實施中，經(jīng)營權的權能設置必須以承包經(jīng)營權權能為基礎；必須明確經(jīng)營權流轉的收益歸承包農(nóng)戶。集體所有權代理者既不能自行將已經(jīng)賦予承包者的權利轉讓給新型經(jīng)營主體，也不能將集體公共資源權利擅自轉讓給其他經(jīng)營主體。