審慎推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市

  　近日，土地管理法修改列入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的消息一經(jīng)披露，農(nóng)村土地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)問(wèn)題再次引發(fā)熱議。實(shí)際上，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市探索已有十多個(gè)年頭，但由于利益關(guān)聯(lián)度大、涉及面廣，面臨的體制機(jī)制障礙很大，一直未有實(shí)質(zhì)性突破。根據(jù)十八屆三中全會(huì)精神，從2015年初開(kāi)始，有關(guān)部門(mén)在全國(guó)33個(gè)縣（市）部署開(kāi)展了農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)，以探索形成可復(fù)制、可推廣的改革成果，為修改法律提供支撐。

　　農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的目標(biāo)，是完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主體、范圍和途徑，建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地“同等入市、同權(quán)同價(jià)”。目前，試點(diǎn)時(shí)間已過(guò)去2／3。根據(jù)對(duì)部分試點(diǎn)的分析，試點(diǎn)探索取得了明顯進(jìn)展：一是盤(pán)活了農(nóng)村存量建設(shè)用地，為民間資本搭建了土地平臺(tái)；二是激活了農(nóng)村土地資產(chǎn)，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入；三是促進(jìn)了城鄉(xiāng)要素流動(dòng)，推動(dòng)了就地城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)。

　　但試點(diǎn)實(shí)踐中也遇到不少困難和挑戰(zhàn)：比如，入市范圍如何確定。集體土地入市范圍與縮小土地征收范圍直接關(guān)聯(lián)，未來(lái)一些經(jīng)營(yíng)性用地不再征收了，就需要通過(guò)直接入市的途徑解決其用地需求。這對(duì)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地影響不大，但城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)營(yíng)性用地，包括工業(yè)用地、商服用地、房地產(chǎn)用地等，是否直接入市，就面臨重大抉擇。未來(lái)如果此類用地都通過(guò)入市途徑解決，對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程會(huì)造成多大影響？包括實(shí)體經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，直接向集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶協(xié)商購(gòu)地，會(huì)增加多少制度性交易成本？同一區(qū)域內(nèi)，公益性用地實(shí)行征收，經(jīng)營(yíng)性用地直接入市，“雙軌制”下農(nóng)民與政府之間的博弈對(duì)征地成本和時(shí)間效率究竟會(huì)產(chǎn)生多大影響？由此減少的政府土地收入從什么渠道填補(bǔ)？

　　又如，增值收益如何分配。直接入市相比土地征收的增值收益如何做到合理分配，是入市改革的核心問(wèn)題。不僅政府與集體、農(nóng)民之間的土地增值收益分配不易確定，不同集體之間的土地增值收益如何協(xié)調(diào)平衡更是難題。對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地而言，土地使用權(quán)出讓收益全部上繳地方財(cái)政并實(shí)行收支兩條線管理，不同用途、不同區(qū)位的地塊出讓收益雖然差距很大，但政府可以統(tǒng)一調(diào)配和使用，不存在出讓收益的平衡問(wèn)題。而農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地分屬不同的集體經(jīng)濟(jì)組織，因規(guī)劃用途、交通區(qū)位的不同帶來(lái)的入市收益差異一般很大，如果不能通過(guò)適當(dāng)方式予以平衡，就會(huì)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間造成苦樂(lè)不均，引發(fā)矛盾。

　　再如，集體經(jīng)濟(jì)組織管理問(wèn)題。作為集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，目前其法律性質(zhì)和地位缺乏統(tǒng)一規(guī)定，自身建設(shè)不健全、主體地位不明晰、產(chǎn)權(quán)歸屬不明確、管理能力和水平低是較為普遍的現(xiàn)象。隨著改革的推進(jìn)，集體土地資產(chǎn)管理、土地收益分配、農(nóng)民自主管理等事項(xiàng)將明顯增多，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的管理要求大大提高。

　　還有，農(nóng)村土地管理基礎(chǔ)問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)村地域廣大，由于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)重視不夠，造成農(nóng)村土地管理基礎(chǔ)普遍不夠扎實(shí)。各種歷史遺留問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，土地及農(nóng)房產(chǎn)權(quán)資料缺失、權(quán)屬爭(zhēng)議、違法違規(guī)等情況大量存在，過(guò)去私下交易行為問(wèn)題叢生、尾大不掉。這些因素明顯影響到改革的全面推進(jìn)。

　　農(nóng)村土地在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定甚至文化傳承中所承載的東西很多，這無(wú)疑增加了改革的敏感性和復(fù)雜性。過(guò)去，農(nóng)村土地制度改革并不都以成功告終，有的還導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)幾近失控，大量糧田被吞噬，農(nóng)村環(huán)境嚴(yán)重污染。歷史教訓(xùn)需要汲取。

　　總之，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市潛力很大，但改革也面臨諸多困難和矛盾，需要理性看待，在做好試點(diǎn)基礎(chǔ)上審慎推進(jìn)。(董祚繼)