積極構(gòu)建國家治理中的“數(shù)據(jù)文明”

 　　編者按：在剛開幕的中國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)峰會上，國務(wù)院總理李克強將大數(shù)據(jù)譽為“鉆石礦”。“堅持大數(shù)據(jù)引領(lǐng),全力打造產(chǎn)業(yè)發(fā)展新業(yè)態(tài)”上升為國家戰(zhàn)略高度。在大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)所代表的新一代互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展趨勢背景下，如何挖掘這個新時代的“鉆石礦”？如何培育國家治理的“數(shù)據(jù)文明”，讓新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)綻放活力？以下刊發(fā)正在貴陽參加“數(shù)博會”的全國政協(xié)委員周文彰約稿文章以饗讀者。

圖為5月25日，中共中央政治局常委、國務(wù)院總理李克強在貴陽出席中國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)峰會暨中國電子商務(wù)創(chuàng)新發(fā)展峰會開幕式并致辭

　　對于如何認識我們所處的文明時代，人們提出過各種表述，我則稱之為信息文明或數(shù)字文明。韋伯曾經(jīng)說過：“文明代表著人類在科學、技術(shù)和計劃領(lǐng)域中用智慧來征服世界所做的一起努力”。農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明、信息文明（數(shù)字文明），是人類文明發(fā)展的不同階段，信息文明（數(shù)字文明）可以說是更高層次的人類文明，代表一種開放的文明、協(xié)作的文明、共享的文明，今天我們在國家治理和政府治理創(chuàng)新中應(yīng)該體現(xiàn)這種文明。

　　當前，中國經(jīng)濟社會進入重大的轉(zhuǎn)型期，國家治理面臨前所未有的機遇和挑戰(zhàn)，國家治理的開放性、多樣性、復(fù)雜性程度越來越高，必然要求尋求更多、更有效的治理工具。大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)，以及新一代信息技術(shù)，為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化提供了新的技術(shù)平臺和實現(xiàn)路徑，因此，“數(shù)據(jù)治理”和“數(shù)據(jù)文明”就是大數(shù)據(jù)時代國家治理的重中之重。

　　事實上，信息技術(shù)革命推動政府再造和治理變革早已成為全球性的大趨勢。繼上世紀70年代新公共管理運動引發(fā)的第一次“政府再造”之后，近些年，大數(shù)據(jù)、云計算、新一代信息技術(shù)以及數(shù)據(jù)開放共享運動影響沖擊，正引發(fā)全球范圍內(nèi)的第二次“政府再造”。2011年9月，奧巴馬總統(tǒng)聯(lián)合巴西、印度尼西亞、墨西哥、挪威、菲律賓、南非和英國等七國領(lǐng)導(dǎo)人，以及一些國際性組織，在聯(lián)合國大會上組織發(fā)起“開放政府合作伙伴行動”，重點就是通過數(shù)據(jù)開放推動政府開放，這是技術(shù)變革推動治理變革的一個突出例子。全球政府治理理念趨于開放、透明、法治、協(xié)作、回應(yīng)和高效。

　　面對信息技術(shù)日新月異和政府再造這“雙重變革”，我國政府治理需要加快運用“數(shù)據(jù)文明”。在我國，政府掌握著80%以上的數(shù)據(jù)，是大數(shù)據(jù)時代的財富擁有者，政府作為政務(wù)信息的采集者、管理者和占有者，具有其他社會組織不可比擬的信息優(yōu)勢。但是，由于網(wǎng)絡(luò)設(shè)計起步階段眼界和認識的局限，也由于當時信息技術(shù)本身的局限，各級政府、各個部門之間的信息網(wǎng)絡(luò)往往自成體系，相互割裂，數(shù)據(jù)不能互通共享，大都處于隔離和休眠狀態(tài)。不同地域和部門自身利益的影響，又形成人為的數(shù)據(jù)共享壁壘，加大了數(shù)據(jù)開發(fā)難度。“信息孤島”和數(shù)據(jù)壁壘在我國當前政府部門的信息化系統(tǒng)之間是一種普遍現(xiàn)象，這從國際上公認衡量各國信息化發(fā)展水平的全球電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)（EGDI）上也能體現(xiàn)。近十年，我國EGDI排名先升后降，從2003年第74位升至2005年第57位，2012年跌至第78位，政府開放數(shù)據(jù)的程度遠遠落后于世界領(lǐng)先國家。

　　有鑒于此，中國中央政府及時啟動頂層設(shè)計，發(fā)起了一系列互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)行動計劃，比如，實施了“十二金”工程，但各地各個層級的政府部門，都有準備不足，行動遲緩的情況，什么原因呢？

　　第一，缺乏數(shù)據(jù)治理思維。大數(shù)據(jù)正在重構(gòu)政府、市場、社會三者之間關(guān)系模式，但政府治理慣性卻使得傳統(tǒng)治理思維和治理體制還沒有受到多少觸動。其實，引入數(shù)據(jù)治理并非太難的事情，關(guān)鍵是樹立數(shù)據(jù)治理思維。建設(shè)開放透明的現(xiàn)代政府，提高政府公信力和治理水平，迫切需要建立先進管用的政府信息系統(tǒng)，把大數(shù)據(jù)思維引入政府管理。

　　第二，缺乏數(shù)據(jù)開放的硬性規(guī)定。內(nèi)在思想認識不到位，外在約束不緊迫，就使得數(shù)據(jù)的開放與互聯(lián)，既缺乏自覺觸動，又沒有外部壓力。據(jù)了解，為了推動數(shù)據(jù)治理，美國以立法的形式確定了“最小數(shù)據(jù)集”制度，在各個領(lǐng)域強制收集必要的數(shù)據(jù)，并據(jù)此制定政策、進行決策，推動了管理的精細化，也讓整個社會變得更加開放透明。這對我們是一個有益的啟示。

　　第三，缺乏數(shù)據(jù)治理的倫理與法治。現(xiàn)代政府處于一個數(shù)據(jù)化的環(huán)境之中。無論是政府面對的資源環(huán)境狀態(tài)、亟需解決的社會問題、解決問題的手段方法及政府行為的結(jié)果和效能，無不以一定的數(shù)據(jù)形式表現(xiàn)出來。在此背景下，社會系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)與政府治理責任之間形成了一種內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，大數(shù)據(jù)深刻地改變了政府治理的責任生態(tài)。政府有責任來保護數(shù)據(jù)生產(chǎn)者、數(shù)據(jù)消費者和各相關(guān)方的權(quán)益和隱私，積極構(gòu)建更加完備的數(shù)據(jù)信息法治體系。從這個角度講，這需要政府由權(quán)力導(dǎo)向到責任導(dǎo)向，從權(quán)力驅(qū)動向責任驅(qū)動的轉(zhuǎn)變。

　　基于這三方面原因，我認為，在信息文明（數(shù)字文明）時代，無論是政府、企業(yè)，還是公民，首要的是樹立數(shù)字文明意識，并使之轉(zhuǎn)化為基礎(chǔ)數(shù)字體系和政府治理模式。

　　第一，做好全社會的數(shù)據(jù)文明的基礎(chǔ)建設(shè)。要盡快構(gòu)建國家治理的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)體系和法律標準體系，如公民信用、不動產(chǎn)、家庭人口、收入和稅收等基礎(chǔ)性大數(shù)據(jù)。以通信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)四張網(wǎng)為支撐，結(jié)合技術(shù)強大的采集和分析能力，從經(jīng)驗決策轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)決策，從權(quán)力治理轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)治理，徹底改變諸多社會領(lǐng)域的“不可治理”狀態(tài)，降低“信息不對稱”帶來的決策風險。將大數(shù)據(jù)治理更廣泛地應(yīng)用于污染防治、城市規(guī)劃、交通管理、醫(yī)療健康、教育、國家安全、社會輿情、軍事國防等重要領(lǐng)域，創(chuàng)造更大的國民福利，推動國家治理的科學化和精準化。

　　第二點，積極促進政府自身改革。大數(shù)據(jù)可用于改進政府管理，評估政府績效，監(jiān)督政府行為。借助數(shù)據(jù)實現(xiàn)政府負面清單、權(quán)力清單和責任清單的透明化管理，完善大數(shù)據(jù)監(jiān)督體系，促進政府簡政放權(quán)、依法行政。同時，利用大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)，對政府績效進行科學、客觀的評估。例如，美國政府依托“績效儀表盤”項目，涵蓋了對美國政府機構(gòu)的績效、聯(lián)邦政府資金使用情況、政府法律法規(guī)制定流程等多個方面，從不同角度對美國政府績效進行評估與追蹤。

　　第三點，最重要的，就是構(gòu)建大數(shù)據(jù)時代多元共治的國家治理新體系。數(shù)據(jù)治理文明的最大變化就是治理主體和治理結(jié)構(gòu)的改變。數(shù)據(jù)的流動、開放與共享彌合了不同主體之間的信息差、知識差和智能差，也打破了信息資源的時空界限，政府不再是唯一的治理主體，企業(yè)、公民、技術(shù)社群、社會組織作為“第三方”治理主體發(fā)揮著重要的角色。應(yīng)著力加快G2G（政府與政府之間）、G2B（政府與企業(yè)之間）、G2C（政府與公民之間）的大數(shù)據(jù)開放與共享，以數(shù)據(jù)的流動、交互與共享促進整個社會資源的流動、交互與共享。（作者： 全國政協(xié)委員、國家行政學院原副院長、中國行政體制改革研究會副會長 周文彰）