多地城投債“變臉”城鎮(zhèn)化基金

     伴隨巨大的償債壓力和融資沖動(dòng),城投債退出歷史舞臺(tái)的腳步遠(yuǎn)沒有想象的那么快。多個(gè)中西部省份城投人士22日向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者透露,在規(guī)范地方政府舉債機(jī)制背景下,此前主要依靠政府平臺(tái)融資的城鎮(zhèn)化項(xiàng)目正遭受巨大沖擊。面對(duì)資金困局,不少地區(qū)一方面快速推動(dòng)PPP項(xiàng)目應(yīng)用,一方面采取地方財(cái)政牽頭,平臺(tái)公司、銀行等入股的形式建立城鎮(zhèn)化發(fā)展基金。對(duì)此,業(yè)內(nèi)專家表示,新基金隱形擔(dān)保的屬性,決定其借基金之名,行城投之實(shí)。城投債或面臨“死灰復(fù)燃”的局面。

    “馬上就要4月份了,各地都已經(jīng)初步制定出年度預(yù)算,但需由財(cái)政部批準(zhǔn)的地方政府發(fā)債規(guī)模至今未定,PPP能推進(jìn)到什么狀態(tài)仍不明朗,這讓地方預(yù)算制定者無從下手,心里沒底。”22日,一位接近地方政府的城投人士向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示。他認(rèn)為,“作為過渡期,今年地方政府發(fā)債配額肯定有限,而PPP項(xiàng)目推行尚不成熟。以本省為例,面對(duì)今年近3000億的城市基建資金缺口,只能另想他法了。”

    該城投人士所說的“另想他法”是指,一是快速推動(dòng)PPP的應(yīng)用。該省財(cái)政廳抽調(diào)精干力量成立了PPP管理中心,邀請(qǐng)咨詢機(jī)構(gòu)培訓(xùn),讓工作人員快速掌握PPP推廣應(yīng)用的操作辦法。年初,已經(jīng)發(fā)布了首批近30個(gè)項(xiàng)目,總投資超800億元。二是鑒于省銀行的資金相對(duì)寬裕,財(cái)政廳牽頭建立了一支新型城鎮(zhèn)化發(fā)展基金。由省級(jí)平臺(tái)和省財(cái)政拿出150億,地方財(cái)政和地方平臺(tái)拿出600億,撬動(dòng)交通、建設(shè)和浦發(fā)等三家商業(yè)銀行,各拿出750億,目標(biāo)是建成一支總量為3000億的基金。

    其實(shí)，單就概念來說，城鎮(zhèn)化基金并不是新鮮事物，早在兩年前國(guó)家提出城鎮(zhèn)化建設(shè)之初就在一些地方出現(xiàn)。不過那時(shí)的城鎮(zhèn)化發(fā)展基金作為一種產(chǎn)業(yè)基金，在基金合伙人合作期間大都體現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則。包括江蘇、山東、安徽、河南、山東、山西、陜西、重慶等在內(nèi)的多個(gè)東中西部省份先后出現(xiàn)過城鎮(zhèn)化發(fā)展基金、城鎮(zhèn)化建設(shè)基金等形式。

    但目前一些地方政府發(fā)起的城鎮(zhèn)化基金與此前的城鎮(zhèn)化基金在內(nèi)容上已經(jīng)有所不同。對(duì)此，一不愿具名的業(yè)內(nèi)人士直言，由于受到市場(chǎng)環(huán)境、政策制度以及平臺(tái)渠道不完善等條件的限制，目前地方政府的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來源比較單一，除依靠政府財(cái)政之外，債務(wù)則主要來自于商業(yè)銀行的貸款。鑒于此，商業(yè)銀行一般要求為優(yōu)先級(jí)受益人，而地方政府還提供抵質(zhì)押物，如土地、房產(chǎn)和上市公司股權(quán)等。地方政府對(duì)融資平臺(tái)公司、銀行等基金合伙人一般都有隱形的擔(dān)保條款和苛刻的抵質(zhì)押要求。“這顯然和真正利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的投資基金屬性不太一致?？梢哉f是改頭換面的城投債。”該業(yè)內(nèi)人士坦言。

    對(duì)此，該省財(cái)政部門有關(guān)負(fù)責(zé)人也坦言，新成立的城鎮(zhèn)化基金確實(shí)和原來平臺(tái)公司發(fā)行的城投債有很多相似之處。比如，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，將采取優(yōu)先劣后的退出機(jī)制，保證金融機(jī)構(gòu)的本金和收益。“這也是無奈之舉。東部地區(qū)早年借助城投債的輝煌，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)較高。而中西部地區(qū)，城投發(fā)展相對(duì)滯后，剛要著手卻被國(guó)務(wù)院46號(hào)文給‘拍’上了。中央政策固然有必要性和指導(dǎo)價(jià)值，但這一刀切下去，東部只是皮外傷，但對(duì)中西部省份可能就是砍到脖子了。”該財(cái)政部門人士說。

    對(duì)此，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)地方財(cái)政融資研究所所長(zhǎng)溫來成在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)坦言，和此前隨意發(fā)行城投債相比，短期內(nèi)地方政府確實(shí)面臨融資之困，特別是此前城鎮(zhèn)化水平不高的中西部省份，不排除在過渡期面臨“斷供”的尷尬。但每一個(gè)地區(qū)的城鎮(zhèn)化都有自己的特點(diǎn)，中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化在融資方式和速度方面完全沒有必要向東部學(xué)習(xí)。此前之所以很多地方政府都有融資搞基建的沖動(dòng)，主要是因?yàn)橄惹拔覀儾豢茖W(xué)的唯GDP論英雄的政績(jī)觀驅(qū)使。未來新的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)將對(duì)城鎮(zhèn)化融資有重大影響。

    事實(shí)上，隨著國(guó)務(wù)院43號(hào)文關(guān)于“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”工作的推進(jìn)，未來城投債退出歷史舞臺(tái)是其必然，但短期存“復(fù)燃”的可能。Wind數(shù)據(jù)顯示，截至記者發(fā)稿，今年以來，城投債共發(fā)行124只，規(guī)模為1210億元，而去年同期這個(gè)數(shù)值則為314只3345.3億元，不管是發(fā)行只數(shù)，還是發(fā)行規(guī)模都下滑超6成。不過，從今年各月表現(xiàn)來看，前兩個(gè)月分別為52只和24只，而3月份呈復(fù)蘇跡象，僅3周就達(dá)48只。

    對(duì)此，中債資信公共機(jī)構(gòu)首席分析師霍志輝認(rèn)為，除上述改頭換面情況外，城投債券在2015年仍有一定的發(fā)行量，全年將呈現(xiàn)出“前低后高”的態(tài)勢(shì)，但整體發(fā)行規(guī)模將萎縮；轉(zhuǎn)型后的城投企業(yè)，尤其是轉(zhuǎn)型為一般工商企業(yè)或與社會(huì)資本成立特殊目的公司后，仍將繼續(xù)通過發(fā)行債券等直接融資方式舉借債務(wù)，債券發(fā)行規(guī)模將逐漸恢復(fù)性地增長(zhǎng)。    (鐘源 付昊蘇)